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香港立法會有長期保留功能組別的必要

就《2012年行政長官及立法會產生辦法諮詢文件》提交的意見書 

 2010-01-06

 

政制及內地事務局局長林瑞麟先生:

香港特區政府關於2012年行政長官及立法會「雙選舉」的政制安排諮詢,正引發香港政壇新一輪的爭拗,各方爭論的其中一個焦點是:立法會功能組別應否廢除?我認為,香港立法會區既有長期保留功能組別的必要,又與《基本法》對立法會最終達致普選的安排沒有衝突。

保留功能組別体現均衡參與的原則

香港立法機關的功能組別始於1985年,首批功能組別共有12席,引入功能組別的出發點主要是令社會各界,尤其是工商專業界,可以在政治上均衡參與;此後,立法機關功能組別議席的數目不斷增加,至今佔立法會議席的一半即30席。

循序漸進、均衡參與、穩步推進是中央對香港政制發展訂立的基本原則。香港作為一個商業城市,經濟是香港的基石,繼續保持在全球經濟格局中的獨特地位,對香港至關重要,所以工商界專業界對政治的參與必不可少,而功能組別的設置正正就是為了令工商界專業界代表可以據位參政。如果取消功能組別,工商專業界在立法會內將有可能沒有適量的席位,反而由泛民主派人士控制議會,民粹主義抬頭,福利主義橫行,最終會損害香港的傳統優勢及國際商業中心的地位。

事實上,自香港立法機關引入功能組別之後,長期對政治漠不關心的工商界人士參政意慾大為提高,立法會內工商專業界代表人數呈上升趨勢,結果令立法會更具代表性,議會內相互制衡的效果越見明顯。自由黨作為香港工商界最具代表性的政黨,自1990年代初成立以來一直積極參與立法機關的選舉,也一直盤踞功能組別的眾多議席,甚至一度躍身成為立法會最大政黨,對香港政治經濟生活的影響舉足輕重。但在立法會地區直選方面,自由黨雖一直雄心勃勃,但始終寸進艱難。1998年,自由黨創黨主席李鵬飛直選失敗,從此退出政治舞台,2004年田北俊挾自由黨主席之名,令他與副主席周梁淑怡成功透過直選晉身立法會,實現自由黨地區直選方面「零的突破」,客觀上一度令各方面對工商界循地區直選參與政治開始抱有信心。

雖則如此,社会各方面也始終認為有繼續保留立法會功能組別的必要。即使在全國人大2007年底確定香港「雙普選」的大致時間表和路線圖後,有中央官員仍表示實行「雙普選」之後功能組別仍有保留的必要。全國人大常委會副秘書長喬曉陽指出,功能組別對香港各界均衡參與起著積極作用;國務院港澳辦副主任張曉明更明言:「功能組別貢獻了本地生產總值的九成,可謂功不可沒,與普選沒有必然矛盾,故不可能簡單將功能組別在普選方案中完全排除出去。」

另外,回歸以後的各次立法會選舉,都未曾出現過一黨一派壓倒性勝出的結果,各屆立法會也未曾出現過一黨一派有能力足以左右香港政治及社會發展的局面,也說明了市民普遍傾向於各政黨可以均衡參政,傾向於議會內各政治勢力可互相制衡。

保留功能組別與推行普選沒有衝突

功能組別在香港有長期保留的必要,但這與基本法對立法會最終達致普選的安排是否有衝突?這也是近年香港社會各界對功能組別應否保留的爭議焦點。

我們有必要準確、清晰、充分地釐定「普選」的定義。各種政治學論著、各國學者對「普選」均沒有一致的定義,各民主國家對「普選」的理解及安排也沒有劃一的標準。對「普選」最權威的詮釋,應是聯合國《公民權利和政治權利國際公約》,該公約第25條(參政權)清楚寫明:選舉「應是普遍的和平等的並以無記名投票方式進行,以保證選舉人的意志的自由表達」。簡單而言,普遍或普及而公平的選舉,就可以稱為「普選」。「一人一票」的地區直選當然是普選,但一定不是普選的唯一形式;小圈子的功能組別選舉,當然不能稱為普選,但具有廣泛性和代表性的功能組別選舉,又未必不是普選。

「普選」一般被指為民主選舉的最高形式,實行「普選」的國家一般也被認為是民主先進國家。英、美的政治體制一般被認為是西方民主政制的典範,但其國家元首、政府首腦、議會又並非全部由普選產生。美國總統選並不是由一人一票直接、單一選舉產生,選舉結果最終取決於選舉人票數。英國上議院成員並非由選舉產生而是由政府和政黨提名再交英女皇委任,英國首相更不是由普選產生,而是由下議院內多數黨推舉再交英皇任命。

香港立法會由地區直選議員及功能組別議員共同組成。地區直選當然是「普選」。但功能組別的選舉,社會上的看法就有所不同,有人認為功能組別選舉只是小圈子選舉,又有人認為這也是「普選」的一種形式,亦有人認為是一種變相的「普選」。1994年港督彭定康推行的政制改革方案,關於功能組別的設置,就被中方官員及一些本港政界、學界人士指為「變相的普選」。該方案除保留原有的21個功能組別外,又增設9個新功能組別,這「新九組」選民人數達106萬,加上原有功能組別的選民人數,整個功能組別的選民人數高達270萬(該數字接近近幾年香港選民登記人數),令差不多所有香港已登記選民都成為合資格的功能組別選民。

姑且勿論彭定康的「新九組」方案是否違反《中英聯合聲明》、《基本法》及中英兩國政府達成的有關協議,也姑且勿論該方案對功能組別的劃分是否有互相重疊的成份,但選民人數的普遍性、廣泛性及代表性卻是不容置疑的,也具有相當的普選成份,所以才被批評為「變相的普選」。由此可見,不能一概而論將功能組別視為小圈子選舉,不能一概以為功能組別不是普選。普選與功能組別並不矛盾,功能組別選舉是否真正的普選,主要視乎功能組別如何設計和安排,是否達致普及和公平的原則。香港一些政界、學界人士關於「普選與功能組別不能相容」的理論,主要是針對現行的功能組別選舉,但並沒有一概斷定功能組別不是普選。

必須對功能組別重新設計和安排

當然,現時立法會選舉制度有需要改善之處。現有功能組別,有些組別其實已等同普選,但有些組別例如工業界、商界等,選民資格是以團體票或公司票為基礎,沒有個人資格的選民,「普及而平等」的成份欠奉。但若參考彭定康的「新九組」方案,重新劃分各功能界別,取消所有功能組前別團體票或公司票,改為組別內所有從業員一人一票選出業界代表,則可大大增加「普選」的成份。

現在,香港回歸中國超過十年,已沒有任何主權和治權爭議,中央也認同香港的民主發展進程,此時修改功能組別選舉模式,引起的爭論相信會較中英政制爭拗時少。修改後的功能組別選舉模式由於以個人選民為基礎,絕大多數市民都可以參加功能組別選舉,性質上已等同普選。所以,即使日後保留功能組別,也不違反《基本法》第68條「最終達至全部議員由普選產生」的規定。

由此可見,功能組別的出現,是香港當初推行代議政制發展的結果;功能組別的存在及演變,則推動了均衡參與、穩步發展的政治生態在香港形成;功能組別的長期保留,當然也符合香港的政治現實。

 

 
 
 
 
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