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保留功能組別及推行普選沒有衝突

在一個關於香港政制發展研討會上的發言

2009-04-12

 

功能組別在香港有長期保留的必要,但這與基本法對立法會最終達致普選的安排是否有衝突?這也是近年香港社會各界對功能組別應否保留的爭議焦點。

我們有必要準確、清晰、充分地釐定「普選」的定義。各種政治學論著、各國學者對「普選」均沒有一致的定義,各民主國家對「普選」的理解及安排也沒有劃一的標準。對「普選」最權威的詮釋,應是聯合國《公民權利和政治權利國際公約》,該公約第25條(參政權)清楚寫明:選舉「應是普遍的和平等的並以無記名投票方式進行,以保證選舉人的意志的自由表達」。簡單而言,普遍或普及而公平的選舉,就可以稱為「普選」。

社會上對普選的一般見解是指社會上除法律所限制的人士如未滿法定年齡或在囚人士外,在所在國或所在地擁有公民權的成員都擁有選舉權。「一人一票」的地區直選當然是普選,但一定不是普選的唯一形式;小圈子的功能組別選舉,當然不能稱為普選,但具有廣泛性和代表性的功能組別選舉,又未必不是普選。

「普選」一般被指為民主選舉的最高形式,實行「普選」的國家一般也被認為是民主先進國家。英、美的政治體制一般被認為是西方民主政制的典範,但其國家元首、政府首腦、議會又並非全部由普選產生。美國總統選並不是由一人一票直接、單一選舉產生,選舉結果最終取決於選舉人票數。每個州擁有相當於該州參、眾議員人數總和的選舉人票,贏得一個州多數普通選民選票的總統候選人往往囊括該州的選舉人票,在各州選舉結果得到確認後,需要對各候選人贏得的選舉人票作出統計,贏得多數選舉人票(即538票中的至少270票)的候選人當選總統。英國上議院成員並非由選舉產生而是由政府和政黨提名再交英女皇委任,下議院才由地區直選產生,再由下議院內的多數黨組成內閣。英國首相更不是由普選產生,而是由下議院內多數黨推舉再交英皇任命。

香港立法會由地區直選議員及功能組別議員共同組成。地區直選當然是「普選」。但功能組別的選舉,社會上的看法就有所不同,有人認為功能組別選舉只是小圈子選舉,又有人認為這也是「普選」的一種形式,亦有人認為是一種變相的「普選」。1994年港督彭定康推行的政制改革方案,關於功能組別的設置,就被中方官員及一些本港政界、學界人士指為「變相的普選」。該方案除保留原有的21個功能組別外,又增設9個新功能組別,這「新九組」選民人數達106萬,加上原有功能組別的選民人數,整個功能組別的選民人數高達270萬(該數字接近近幾年香港選民登記人數),令差不多所有香港已登記選民都成為合資格的功能組別選民。

姑且勿論彭定康的「新九組」方案是否違反《中英聯合聲明》、《基本法》及中英兩國政府達成的有關協議,也姑且勿論該方案對功能組別的劃分是否有互相重疊的成份,但選民人數的普遍性、廣泛性及代表性卻是不容置疑的,也具有相當的普選成份,所以才被批評為「變相的普選」。

由此可見,不能一概而論將功能組別視為小圈子選舉,不能一概以為功能組別不是普選。普選與功能組別並不矛盾,功能組別選舉是否真正的普選,主要視乎功能組別如何設計和安排,是否達致普及和公平的原則。香港一些政界、學界人士關於「普選與功能組別不能相容」的理論,主要是針對現行的功能組別選舉,但並沒有一概斷定功能組別不是普選。民建聯創黨主席曾鈺成曾撰文表示:「普選─普及而平等的選舉─是否一定要排除任何功能組別的元素呢?能否設計一套以經濟、社會『功能』來劃分選民的選舉制度,令每一個合資格的選民都擁有平等的一票呢?至少在理論上,這並不是沒有可能的。」 前律政司司長、現任基本法委員會副主任梁愛詩也有接近的觀點,「《基本法》的普選目標並不限於一人一票的地區直選,即使是立法會的功能組別選舉,只要做到『普及而平等』,都可符合《公民權利和政治權利國際公約》。」只要立法會所有議席由選舉產生,只要符合法定資格的香港永久居民都可以擁有選舉權,並在立法會選舉中投票,立法會就可以說是由普選產生。

當然,現時立法會選舉制度有需要改善之處。現有功能組別,有些組別其實已等同普選,但有些組別例如工業界、商界等,選民資格是以團體票或公司票為基礎,沒有個人資格的選民,「普及而平等」的成份欠奉。但若參考彭定康的「新九組」方案,重新劃分各功能界別,取消所有功能組前別團體票或公司票,改為組別內所有從業員一人一票選出業界代表,則可大大增加「普選」的成份。

現在,香港回歸中國超過十年,已沒有任何主權和治權爭議,中央也認同香港的民主發展進程,此時修改功能組別選舉模式,引起的爭論相信會較中英政制爭拗時少。有基本法委員會委員公開主張,日後功能組別選舉中「任何一個界別的資本主或僱員,不論是否具備行業或專業資格,都可以登記為該界別的選民,並取消公司票」。修改後的功能組別選舉模式由於以個人選民為基礎,絕大多數市民都可以參加功能組別選舉,性質上已等同普選。所以,即使日後保留功能組別,也不違反《基本法》第68條「最終達至全部議員由普選產生」的規定。

 

 
 
 
 
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