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從港澳國家安全法的立法看兩地政府的管治

2011-04-12

 

本中心研究員Suncity,今年以來先後在華中科技大學、南開大學、河海大學等地舉行學術講座,主講港澳《國家安全法》立法及港澳兩地特區的管治。

香港深層次問題未解決

為什麼23條在澳門可以順利立法,而在香港卻阻力重重,並且立法時間至今仍然遙遙無期?Suncity在講座中明確指出其中原因:一是香港社會的深層次問題始終得不到解決,二是香港特區政府的管治方法、施政策略出了問題。

Suncity認為,香港社會的深層次問題主要是指政治問題、政府管治問題、民意民心問題,歸根到底就是「一國」與「兩制」的關係問題,或者說就是中央政府與特區地方政府的關係問題,而應不應該就基本法23條進行立法,立法是否成功,正正體現了這種關係的本質。

那麼,在這些深層次的問題上,港澳兩地的情況有何不同呢?Suncity分析說,澳門在回歸之前的幾十年時間裡,一直被認為是半個解放區,廣大市民熱烈歡迎澳門回歸祖國,傳統的「愛國愛澳」人士也成為了澳門特別行政區政府和民間社會的管治基礎及核心領導力量,真正既「當家」又「做主」。這就從根本上決定了澳門特別行政區從成立的那一天起,澳門社會由上到下,在情感上跟祖國是緊密相連的,在意志上跟中央也是幾乎一致的。雙方的互信固然基礎牢固,更是歷久彌新。

但香港的情況明顯不同。怎麼不同?Suncity對此有深入的剖析。第一,主要是歷史方面的原因,比如由於港英政府長期以來有意識地推行殖民教育和殖民統治,香港社會有相當一部份人對中華民族的歷史和文化缺乏認知、認同,他們不歡迎回歸,甚至抗拒回歸,所以香港回歸祖國的過程並不順利。回歸以後,雖然隨著中國的經濟、政治、軍事地位在國際上明顯提高,港人對國家的認同也隨之增強,但由於種種原因,比如兩地政治制度、司法制度乃至生活方式的不同,內地與香港的隔閡仍然存在,有些香港市民對自己作為中華人民共和國國民的身份仍然很模糊,對中國執政黨及國家政權仍然懷有偏見、甚至敵意。

第二,主要是由於以陳方安生為代表的港英殖民政府主要官員幾乎全部坐「直通車」過渡到特區政府的安排, 以及在「愛國愛港」力量還有完全準備好、而親西方的反對派勢力已「偷步」搶灘圈地、紮寨築營的政黨政治的忽然登場,董建華不能有效地建立起自已的執政聯盟和管治團隊,幾乎變成孤家寡人,加上行政與立法的關係失衡,行政機關持續弱勢,立法機構卻強勢崛起,最終導致董建華及其管治隊伍的施政處處受阻、常常受挫,管治危機不時出現,尤其在一些涉及「一國」與「兩制」、中央與特區政府的關係的敏感問題上,董建華的施政更是舉步艱難, 23條立法遭遇失敗就是一例。 雖然董建華在他執政的後期推行了類似「部長制」的主要官員委任制、問責制,曾蔭權任內又落實了副局長和政治助理的政治安排。推行這些重要的政治改革,旨在按照行政長官的意願,建立起以行政長官為核心的管治團隊。但是,Suncity在講座中指出,時至香港回歸祖國已十三年的今日,無論是強立法、弱行政的政治生態,還是政黨政治中建制派和反對派的力量對比及勢力範圍(這主要體現在立法會和區議會這兩個議會組織裡),都沒有發生根本的改變。管治權、立法權、司法權等至今還沒有完全掌握在「愛國愛港」力量手中,這就是香港的政治現實。

第三,香港回歸以來,社會上有一部份人在一些重要政治議題的訴求和行動方面,不斷衝擊「一國」與「兩制」、中央與特區政府的關係。香港一直以來深受西方民主、人權、法治價值觀的影響,主流民意也支持香港發揮自已的獨特性,彰顯出與中國內地截然不同的政治氣象和生活氣象,這是「一國兩制」的立法原意,是受基本法保障的,相信也是中央政府樂於看到的。但香港一些人,主要是反對派陣營中的政黨、團體及其追隨者,立場偏右的媒體,以及在香港的反華勢力,他們在追求西方民主、人權、自由的時候,卻希望把基本法確定的「港人治港」,變成香港的一切事務,包括基本法明文規定的屬於中央權力範圍內的事務比如基本法條文的解釋、政制發展進程的檢討等,由他們自己說了算,變「高度自治」為「完全自治」,客觀上令香港成為「獨立」或「半獨立」的政治特區。

 Suncity在講座中特別指出,香港社會更是時常有一些挾「兩制」之便利、攻「一國」之權益的事情發生。香港回歸前,當時的國家主席江澤民曾通俗地解釋「一國」與「兩制」的關係,就是「河水」不犯「井水」、「井水」不犯「河水」。Suncity認為,香港政黨、政團組織市民聲援一些被中國內地司法機關判刑的人士,年年舉辦針對內地的政治性紀念活動,雖然明顯幹犯了「河水不犯井水」的原則,但由於只是民間社會的行為,所以或許還勉勉強強說得上是屬於「兩制」和「高度自治」的權益範圍。然而,在屬於特區政權架構的立法會上正式辯論或審議內地的政治事件、司法案件,姑且毋論這些辯論或審議內容如何、通過與否,光是立法會正式提出辯論或審議這件事本身,這已經是嚴重地干涉了中央的管治權和司法權。Suncity在講座中說,「我還很驚訝和無解的是,香港社會對這種公然干涉中央管治權、司法權的事情居然沒有任何反應。」

香港23條立法失敗,跟以上這些深層次問題有密切的關係。Suncity認為,這些深層次問題還造成一個非常嚴重的後果,這就是令內地與香港、中央政府與香港特區政府之間的「互信」始終不能牢固地建立起來,這應該是中央對香港問題一直以來「高度關注」的主要原因。雖然,就政府的常規管治、司法的運行和社會的運作而言,香港明顯優於澳門,中央對澳門的情況可能也不盡滿意,但中央對澳門應該是較為放心的,反而對香港則有諸多牽掛,甚至抱有些許戒心,Suncity認為,「這問題的關鍵就在於兩個字:互信。」

掌控不了民意諮詢,香港特區政府屢戰屢敗

Suncity又分析說,香港23條立法不成功,除了香港社會深層次問題始終得不到解決,跟香港特區政府推行立法的策略和方法也有很大關係,其中立法諮詢是當中最具破壞性的一步棋,23條立法失敗在很大程度上就是「諮詢惹的禍」。

根據基本法,香港必須就23條進行立法,這是不容置疑的憲制責任。香港立法會是審議通過23條立法的唯一的法定機關。立法會還是香港最重要的民意機構,因為它的議員都是透過地區直選或功能組別選舉產生的,並且代表了香港七百萬市民的民意和利益。換句話說,任何重要的法案在立法會通過就等於獲得市民通過。所以,23條立法的主戰場,從戰略和戰術的層面而言都是立法會以及立法會的60位成員。當年23條立法的形勢是,在各方面的遊說、推動之下,建制派全部議員(包括後來臨陣倒戈的自由黨議員)最初基本上是支持23條立法的,他們佔了立法會議席的多數。雖然社會上有反對的聲音,全體反對派立法會議員也會投反對票,但這並不影響法案的通過。法案通過了,關於23條立法的紛爭也會隨即平息。但是,以董建華先生為首的特區政府,在對民意諮詢過程駕馭不了,對民意諮詢結果也估計不足的情況下,轉移了主戰場,又將原本可以速戰速決的戰役拉長時間。

Suncity認為,「正是因為有了如火如荼的超過半年的民意諮詢,才會有持續不斷的示威浪潮,才會有原先站在政府這邊的工商派政黨自由黨看似『壯懷激烈』的臨陣倒戈,才會有立法形勢的驟然逆轉,最終才會有董建華先生無可奈何的鳴金收兵。」

一般而言,政府在制定重大決策或頒佈重要法律之前,事先諮詢民意,可能有助於決策和立法的科學性,但是如果政府不能有效地諮詢、收集、利用民意,情況會變得複雜,甚至適得其反。Suncity在講座中說,「現實中,諮詢民意很多時候都不是推動決策和立法成功的靈丹妙藥,更不是衡量決策和立法正確與否的標準。即便是號稱全球最民主、最自由國家的美國,這麼多年來,它重要的外交內政有多少是事先諮詢民意的?或者是完全聽從民意的?美國攻打伊拉克和阿富汗,諮詢民意了嗎?美國最近推行一系列重要的經濟政策,包括早前的金融振興方案和近期的貨幣量化政策,事先諮詢民意了嗎?沒有!強勢的領導,果敢的作風,很多時候對實施有效管治,對推行重要政策和立法更為重要。」

Suncity進一步指出,「更弔詭的是,在民意諮詢這個問題上,香港特區政府不但沒有總結經驗教訓,反而屢敗屢戰,民意諮詢已經成為了香港特區政府推行重大政策和立法的習慣性做法。」朱鎔基當總理的時候,曾經批評香港特區政府的施政老是「議而不決」,光打雷不下雨,什麼事情都是吵吵鬧鬧一番之後又不了了之。近幾年,曾蔭權的班子時常將「強政勵治」這四個字掛在嘴邊,但在具體的施政和決策中,很多時候還是像朱總理當年說的那樣「議而不決」。Suncity以香港市民非常關心的醫療融資法案為例,「在我的印象中已經討論了十多年,但何時立法、何時推行至今仍是未知數。凡事必諮詢民意,大事小事在民間社會上引發討論,其結果是影響了特區政府的施政效率,削弱了政府的管治權威。」

香港23條立法走進了困局

Suncity認為,香港23條立法已走進了怪圈,進入了困局,而且客觀上還導致了香港特區政府捍衛基本法尊嚴、捍衛「一國」主權的意願、決心和能力都大大減弱和退化,並且還逐漸形成了結構性的管治失衡。說得明白一些,雖然香港特區政府或許能夠順利地推行有效的日常管治,但已經在很大程度上喪失了對諸如成功推動23條立法、順利推行政制政革等這樣一些涉及到「一國」與「兩制」核心利益關係的重要政治事務的施政能力。

那麼,如何走出23條立法的怪圈和困局?Suncity最後談了他想法和建議。Suncity認為,23條立法最正常、最適當的做法,還是由香港特別行政區根據《基本法》自行立法。2012前年曾蔭權任內應該是不會啟動了,但2017年前也就是第5屆行政長官任期內則應該要啟動並且要完成。特區政府推動23條立法時,必須要突出地向全社會講清楚23條立法的必要性和重要性,務必要讓全社會認識到,香港落實23條立法是憲制上的責任,香港市民有責任、有義務共同維護國家安全和主權完整。特別要向立法會議員、各政黨政團講清楚23條立法成敗的利害關係:23條立法失敗,其性質是嚴重損害了基本法的尊嚴,嚴重損害了「一國」與「兩制」的和諧統一關係,令內地與香港、中央政府與香港特區政府之間不能建立起「互信」。 而這種「互信」建立不起來,香港的政制發展、未來前途就必然長期地深受影響。如果香港立法會議員、各政黨政團及社會各界對23條立法問題能形成這樣的共識,那麼23條立法成功就指日可待。

但是,Suncity又認為至今仍然對由特區政府完成23條立法,不抱太大希望,原因首先是特區政府的管治存在結構性的失衡,推行重要政治事務的能力退化;其次,隨著香港逐漸落實立法會普選,將來立法會通過國家安全法的可能性越來越小,即便通過了,國家安全法的條文也可能是蒼白無力的;另外,23條立法工作的啟動可能又引發新一輪特區政府的管治危機及市民分化、社會動蕩,中央政府在由特區政府完成23條立法這個問題上可能進退兩難。

所以,針對香港的政治現實,又考慮到香港未來的政局發展,Suncity建議中央政府應該以開放的思維處理香港23條立法的問題,比如可以考慮修改基本法,將香港的國家安全法交由全國人大制定,變成全國性的法律,然後交由香港特別行政區執行。

以下為Suncity為講座準備的PPT,歡迎瀏覽 :

《從港澳國家安全法的立法看兩地政府的管治》學術講座PPT

 

 
 
 
 
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